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【转载】李跃华:清雍正“火耗归公”改革的启示  

2016-04-11 07:33:14|  分类: 人性 |  标签: |举报 |字号 订阅

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李跃华:清雍正“火耗归公”改革的启示

李跃华

2016年04月11日

谈古论今

美国学者曾小萍的著作《州县官的银两》,主要讲述和分析清雍正帝推行“火耗归公”改革的前后过程。笔者认为,认真分析中国近代史上此项重要改革的成功经验与失败教训,对中国当下全面推进深化改革有借鉴意义。

“火耗”一词源自《元史》,原义是指矿冶地区官员巧立名目,多收冶炼金属,后扩展指几乎所有依一定百分比、没有特定名目的加派,是在上缴中央正项钱粮之外的收入。

在雍正改革之前,此收入在各级地方官员之间以馈送等陋规形式存在。雍正的“火耗归公”改革则是正视地方官员加派现实,将此项收入阳光化,全部提交各省“藩库”,收入用于提高各级官员的“养廉银”,鼓励地方官员将结余投入地方社会公益事业。

雍正的改革取得巨大成功。康熙去世时,国库银两仅800万,等到雍正去世时,国库银两已达6000万。他还留下一个巨大遗产——制度化的地方财政体系。此财政体系的建立,使得地方公益事业投入有了制度性来源。而且,来自火耗合法化的收入,可以制度化保证各级官员的“养廉银”,提高地方政府的行政管理水平。火耗归公的实践,缓解了中央与地方行政间的紧张关系。此项改革的成功,有效规避了以往中国官场中存在的“非正式经费体系”弊端。可惜,受累于落后的中国农业经济结构,以及后继者乾隆帝、嘉庆帝个人原因,此项改革最终趋于失败,回到原点。

以史为鉴,也许对当下中国的改革工作有所启发。

首先,从改革出发点来看,雍正推行“火耗归公”的目的不仅在于弥补地方财政亏空,而是希望建立制度化的自给自足地方财政体系,包括对地方公益事业的建设等。从政治行政学角度讲,这是政治认知的进步,表明统治者意识到政府职能的制度化建设和提供公共产品的责任。

雍正要求地方官员在交足给中央的正项钱粮后,将以往不合理的非正式经费体系阳光化,提交地方政府银库,用于官员养廉和地方公益事业建设。仅此一点,就远胜以往中国历史上任何一项改革。以前改革主要着眼于提高中央政府收入,而忽略地方政府的开支情况,更忽视了地方官员的实际生活需求。雍正在给地方官员信件中一再强调,绝不会也不允许官员饿着肚子办公,或者自己“化私为公”。

相比之下,他的后继者乾隆帝和嘉庆帝则把眼光局限在弥补地方政府亏空的单一主题上。乾嘉二帝为达此目标,因噎废食,挪用其它省份结余资金,甚至重启地方政府的非正式经费体系,导致改革失败。

第二,从改革的具体做法来讲,雍正树立模范在先——田文镜在河南改革,来激励其它省份的改革步伐。他并无意冲在前面督促地方政府官员加快改革步伐,为以后在改革中调整预留了余地。

第三,因地制宜,推行改革不追求一刀切。在北方传统农业生产基地,火耗归公很快就取得成功。但是在南方山区,比如贵州、广西、云南等地,农业生产收入无法满足“火耗归公”的需求,雍正同意地方政府将当地矿产税收等收入纳入“火耗归公”范围,以确保改革在各地取得成功。

第四,鼓励地方官员创新,增强改革活力。雍正强调和坚持各省结余资金保留在各省,甚至允许各省官员可以将结余资金用于商业投资,获得的利润投入到社会公益事业中去。此项创举,挑动了地方官员的创新积极性,改善了地方政府的财政状况,之前很多停滞的社会事业得以重启。

“火耗归公”的失败源于乾隆帝开始对地方改革活力的限制。比如禁止地方官员将结余资金投入商业,获取利息收入来弥补社会公共开支,违反者将遭到弹劾。长此以往,地方官员创新的动力被遏制,社会创造力渐趋停滞,改革失败也是必然。

而且,自乾隆帝开始,强调可以在各省之间调拨资金,强化了中央集权,而忽视了地方财政需求,使得地方官缺乏长远着手推进地方财政建设的积极性。这也是“火耗归公”失败的重要原因。

予地方官员改革空间

所以,给予地方官员改革空间,赋于地方行政和财政的灵活性,有利于激发地方官员改革创新的积极性,增强改革活力。

第五,通过奏折制度加强中央对地方的控制,很好地维持了中央与地方关系的平衡。改革的一个先决条件是,尽可能了解最完备的关于改革情势的真正信息。雍正通过“密折”制度,很好地达到了此项目的。他通过和各地官员的书信交流,来获取改革的一手信息,以便及时调整改革的步伐与方向。当然,“密折”制度也被很多人批评,比如中央集权等。但是,在当时的通信条件下,他通过此方式与地方政府官员进行充分交流,了解改革在实际推行中的具体情况,这对改革的推进有重要意义。

中国当下推进改革,完全可以借助现代通讯手段,实现中央与地方的密切沟通,及时了解出台政策的合理与合情性。如此,才能在不断调整中推动改革的真正发展。

第六,正视官员实际开支,从物质待遇角度挑动官员积极性,达到让官员“不想腐”的效果。通过将以往上下级之间馈送银两的“陋规”阳光化,承认各级地方政府官员,包括胥吏实际收入的不足,给他们提供数额不等的养廉银,保障他们的实际开支,鼓励各级官员专心施政,无需腐败。

回到当下,中央政府强力反腐,有效震慑腐败分子。腐败在任何有漏洞的地方都会出现,不仅中国,欧美地区也是如此。但是,很多地区包括亚洲的新加坡、香港,都是高薪养廉,通过承认官员实际生活需求,制度化提供高收入,规避腐败风险。正如中纪委书记王岐山讲,当下中国反腐已至官员“不敢腐、不能腐”阶段,下一步是实现“不想腐”。除了理想信念教育之外,也要从制度化提高官员收入入手,让官员“不想腐”。

在阅读此书时,笔者看到此项改革历经雍正、乾隆、嘉庆三朝的成功与失败,联想到当下中国全面深化改革面临的困难和挑战。当下中国中央领导积极推进改革,但是基于各种原因,不是所有改革都能“落地”,甚至有改革“空转”的情形。如何能切实推动改革进展,回到中国传统历史中借鉴,也不失为一良策。

作者任职于南京大学

马克思主义社会理论研究中心

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