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【推荐】郑永年:中国反腐败运动如何深化  

2015-02-10 09:24:40|  分类: 政治 |  标签: |举报 |字号 订阅

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郑永年:中国反腐败运动如何深化

郑永年

2015年02月10日

郑永年专栏

十八大以来,中共发动了一场轰轰烈烈的反腐败运动,至今仍在如火如荼地进行着。随着运动的深入,需要开始思考运动的一系列问题,例如反腐败的现状如何?运动到今天有什么经验教训可以总结?如何深入下去?反腐败运动向何处去?对这些问题的思考,有助于深刻认识中国的腐败根源,和如何建立少腐败甚至不腐败的清廉政府。

因为存在着触目惊心的腐败现象,就要去发现和整治腐败。反腐败运动所触及的是已经发生腐败之后的事情。在反腐败之前的问题,就是如何预防腐败,而反腐败之后也是如何预防腐败。总体说来,现在的反腐败运动主要是聚焦于中段,对前段和后段则强调得不够,使得人们在支持反腐败运动的同时,对其未来充满不确定感。

反腐败运动到今天已经取得很大的进展,也积累了诸多经验教训,可以从如下几方面来说。

第一,反腐败运动和法制与法治建设结合得不够。反腐败运动本身不是目标,最终的目标在于建设清廉政府。反腐败是建立清廉政府的起点,但清廉政府的确立还是需要依赖于有效的法制和法治。“法制”和“法治”是两个相关但不同的概念。“法治”就是根据法律行事,包括反腐败,并且人人(任何组织)在法律面前平等。“法制”则指的是一整套可以依据和执行的法律体系。“法制”是“法治”的前提。

反腐败需要同时做两件事情,一是反腐败的制度建设,二是根据制度反腐败。在这两方面仍然有许多改进空间。如同任何一次运动式的反腐败,这次反腐败运动开始以来,各地也产生了一些不按法律来办的案子,办案人员经常过度使用非法律的方法。中共十八届四中全会所通过的法治建设,其中最重要的一条就是,法治是改革的基础,任何改革必须具有法律依据。实际上,反腐败更是必须依据法律。在法治建设方面,四中全会已经有了一个规划,很多方面还很具体,但就落实来说,仍是早期阶段。反腐败运动可以结合四中全会的精神,把反腐败运动紧密地和法制、法治建设结合起来。

避免成为窝里斗

第二,反腐败如果长期处于运动的方式,不能转化为制度建设,就有可能触发和演变为无限制的党内政治斗争。依靠自下而上的力量来反腐败,其政治理性是可以理解的。反腐败的各种阻力是显然的,并且各种阻力主要来自执政党和政府内部。如果没有外部力量的参与,或者内部各种力量之间的冲突(官方称为“斗争”),反腐败很难进行下去。实际上,在反腐败还没有取得决定性胜利之前,腐败势力也有可能反扑。从目前的形势看,尽管党政官员的腐败行为有所收敛,反腐败的确还没有取得决定性的胜利,反腐仍然需要依靠外部力量和内部的冲突。

不过,反腐败运动以来,已经在地方政府层面逐渐形成一个风气,那就是组织内部的官员互相揭发,互相举报。在一定程度上,这种方法很有效,发动群众来反腐败。但在中国的政治环境里,使用这种方法要特别小心。在一些地方,互相举报甚至报复犹如文革期间的“阶级斗争”。在很多组织里面,本来大家因为各种利益纠纷,互相之间就存在很多矛盾甚至冲突。反腐败运动一来,就给矛盾的双方互相斗争的机会,往往是往日“受压”的一方,想尽一切办法来反击另一方,“腐败”也成为最好的攻击手段。当然,这里也不应当否认“被举报”一方所存在的腐败问题。

这种方式在中国已经形成一种传统,现在再次得到强化。尽管这种方法在政治上说很有用,但和法制和法治发生严重的冲突。过度使用此方法,会使得建立起来的法制无效,而法治更是建设不起来。反腐败必须防止无限的政治化,腐败案件必须查,但必须建立在法制和法治的基础之上。在法制和法治基础上的反腐败,既可以彰显法律的权威,更可以防止执政党政治内部的对立化。在方法论上,一定的妥协是必须的。这里所说的妥协不是对腐败案件的妥协,而是在人事安排上的妥协。一旦互相揭发,人事问题的路线就重要起来,即反腐败的为一方,而腐败的为另一方。这样,就会用特定的人事来论路线,用特定的人来划线。政治“站队”的做法会造成无穷的党内政治斗争,即胜者为王、败者为寇。在反腐败方面,仍然需要团结更广泛的干部;否则如果造成了无限的政治化,就会演变成内部政治的严重对立。

   第三,反腐败还需要考量执政党的政策执行能力问题。反腐败方法不当,整个党政官僚机构就会在执行政策方面,采取负面抵制的方法。今天,执政党的政策执行已经面临巨大的阻力。尽管高层大力推行改革,但各级政府没有什么大的动静,这和反腐败的方法有一定的相关性。反腐败有两个有机的部分组成,一是清除腐败者,二是录用清廉者。在清除反腐败者方面,鉴于大面积的腐败,要把所有的腐败者清理掉,有很大的难度,但腐败者不能再担任重要工作岗位。这就要设计一套政策,类似香港当年的“大赦”政策,对一般腐败案件,在一个时间段之前的不再清查,这样就可以避免反腐败方面的民粹主义,稳定政治局势。但更为重要的是,要给清廉的新人予录用和提拔的机会。简单地说,就是要实行“老人老政策,新人新政策”。今天,对查处腐败方面取得了很大的成就,但在“给清廉的人机会”方面显然做得不够。这使得执政党的政策执行不力。

第四,反腐败不可以过于道德化。无论是官方还是民间,人们对贪官恨之入骨,这不难理解。实际上,中国社会“仇官”心态形成已久,对贪官进行道德谴责不仅必然,也属必要。但是,光是道德谴责远远不够,更重要的是要进行制度上的反思。现在发现的众多贪官,也是一步一步从基层上来的。难道在这么漫长的过程中,他们的腐败行为一点也没有被人们发现过吗?那么多的干部为什么能够“带病上岗”?一些官员也不是一点好事情都没有做过,但为什么要使用腐败的方式来进行呢?这些问题并不仅仅是这些官员个人道德上的问题,而是具有深刻的制度背景。

因此,反腐败的前段和后段同样重要。反腐败的前段就是预防腐败。预防腐败这个概念早已经提出,但并没有做得很有效。在这方面,人们关切的只是狭义的预防腐败的制度建设,而没有在广义的制度环境层面来考量问题。在很多方面,预防腐败和反腐败机制本身并没有多少关联,而是和其他方面的制度设计有关,包括经济制度和社会政策。例如,很多腐败尤其是国有企业领域的腐败,往往和国有企业的垄断地位相关,要预防腐败就必须通过改革经济制度(如反垄断)的改革来实现。再如,社会政策的确立。中国的社会政策包括社会保障、医疗、教育和住房政策等等,还都处于早期发展阶段,往往是“双轨制”,即官员一轨,社会一轨,前者造成了巨大的浪费,而后者则仍然处于非常低的层次。

各种配套制度建设

又如,干部任用制度的改革。现在中共培养干部成本巨大,要培养一个干部往往需要数十年,但一旦进入重要岗位没有多久,就变得极其腐败。并且,一些干部在腐败之前也很能干。这表明中共的干部选拔过程有很多问题,“带病上岗”往往是内部提拔而社会监督缺失的结果。腐败的政治意识方面也有问题。中国尽管有“刑不上大夫”的说法,但历史上有多少“大夫”最终死于刑场上呢?为什么上世纪90年代之后就流传这种想法,形成党内的金钱政治呢?这是执政党意识形态的问题。并且,尽管今天执政党也在努力推进法治建设,但法治建设的本质,即“皇帝犯法,与庶民同罪”的观念仍然没有推行开来。所举的这些制度建设,都是在反腐败前所应当确立和践行的,它们都有助于预防腐败。

反腐败之后的制度建设并没有被人们所忽视。实际上,这方面也是中国社会呼声最高的。中共十八大反腐败运动以来,这方面的制度建设也有了很大的进步。例如司法制度的改革。去年四中全会通过的改革议程,包括建设巡回法院、跨区域法院和领导干部终身责任制。这些不仅可以减少甚至阻止司法地方主义,控制政治过多地干预司法,而且也可以澄清社会正义。在这些制度演变的背后,则是政法委本身的转型。政法委在其诞生时,其本来的目标就是要推进中国的法制和法治建设,但最后演变成破坏法制和法治(例如确立基于暴力之上的“维稳体制”)。现在纠正过来,要重新成为推进法制和法治建设的政治机构。

不过,反腐败制度本身如何建设,仍然是重要的问题。中国反腐败建制不是太少,而是太多,构成了可以称之为“内部多元主义”的局面,即体制内有太多的反腐败机构,党、政、军、人大、政协都有自己的反腐败机构,甚至连大学都有。这些机构缺失甚至没有协调,责任不明,不仅反腐败没有效率,反而给腐败很多机会。这次反腐败以来,呈现权力集中的趋势,即中央层面和省部级的反腐败由中纪委来负责。这个趋势不可避免,符合国际经验,也已经显示其高效率来。不过,从制度建设的情况看,重点仍然在新制度的设置,而不是旧制度的整合和改造。有两点是必须考量的。第一,光做加法不会有很大的成效,更有效的做法是在整合和改造老制度的基础上,再加上一些新的制度。第二,在减少“内部多元主义”的同时,增加甚至强化“外部多元主义”,设置行之有效的制度,让社会和公众来参与反腐败。各国经验表明,没有外部反腐败,就很难真正有效和实现可持续性。

   建设清廉政府是系统工程,反腐败仅仅只是其中重要一环。今天,在反腐败方面取得了初步成就后,需要做更多的理性思考,做更多、更深入的努力。

作者是新加坡国立大学东亚所所长

文章仅代表个人观点


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