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郑永年:社会、行政改革与中国清廉政府建设  

2012-04-17 08:51:58|  分类: 社会 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源 联合早报

在讨论如何建设清廉政府时,最容易被人们所忽视的是社会的改革。不过,历史地看,社会建设对建设清廉政府的重要性怎么强调都不会过。简单地说,社会建设可以为清廉政府营造一个良好的环境,不仅减少官员腐败的动机,而且也对官员的腐败构成有效的社会压力。为什么这么说?

  腐败是官员追求私人利益的结果。因为社会资源不足,一些官员就会利用手中的权力来追求私人利益,即经济学上所说的“寻租”。如何减少和控制官员的寻租动机和行为?上周已经讨论过通过“高薪”来保障官员的体面生活。但“高薪”比较适用于社会经济发展比较低的时候。等到社会进入到中等收入阶段之后,“高薪”方法需要调整。这不仅是因为这个时候,官员无需通过“高薪”也能享受体面得的生活,也是因为在这个阶段,社会成员的教育水平提高,人们对政治参与的要求也开始出现,“高薪”的方法会变得比较具有争议性。

  如何调整?根据欧洲的经验,这个时候的社会改革必须到位。社会改革就是要建设基本社会制度,包括社会保障、医疗、教育和公共住房等。这些也就是今天中国在讨论的公共服务。社会制度的建立,对减少和遏制官员的腐败动机非常有效。因为有了这些大家都可以得到的服务,官员就无需通过自己的权力来获取。这在北欧社会变现得很显著。在北欧,政府官员的工资并不高,但官员非常清廉。主要是因为北欧国家建立了有效的社会制度,官员无需通过权力寻租来为其自身、子女追求利益。

  在西方,这个过程被称为“去特权化”。在社会经济发展还是很低的时候,政府官员容易追求特权。尽管西方民主政治已经有两百多年的历史,但在其中的大部分时间里,都是特权政治。“特权政治”当然是一种腐败行为。但社会经济发展水平的提高为“去特权化”创造了条件。

享受特权的“城堡政治”

  今天中国正在大力推进社会改革,这也会对清廉政府建设创造一个良好的社会环境。在很多方面,中国官员实行的是一种“城堡政治”,实际上就是特权政治。政府官员有数不清的特供系统,从社会保障、医疗、教育、住房到食品等都存在着特供,官员俨然生活在城堡里面。对很多官员来说,因为特供系统的存在,他们不用通过市场机制来获取这些。这样,就产生了很多腐败行为。生活在城堡里面,他们自然和社会切割了关联。他们可以充分享用市场经济所带来的好处,但不用像普通百姓一样直接面对市场经济所产生的压力。这样,他们就没有足够的动力来进行改革。举一个例子来说,如果所有官员吃的食品都必须从市场采购,也就是说没有特供系统,他们一定努力来监管食品。如果所有官员的住房都必须从市场获得,他们一定对房地产保持敏感性。中国要在这些方面消除官员腐败,就必须拆掉“城堡”。中国已经进入中等收入阶段,政府有能力开始进行大规模的社会建设。所有这些社会制度的建设不仅有利于清廉政府建设,也有利于社会公平建设。

  因此,建设社会制度不仅关乎于官员,也关乎一般社会成员。清廉政府能否建立,社会整体对腐败的态度很重要。一个社会如果存在着反腐败的文化,就会对腐败产生强大的社会压力。但如果一个社会普遍接受官员的腐败行为,对腐败冷漠,社会压力就难以产生。中国社会这方面也面临困难。社会成员一方面抱怨官员的腐败,但对一些人来说,一旦自己获得了权力,也同样会腐败;对他们来说,抱怨官员腐败,是因为他们自己没有腐败的机会。

  社会建设因此对社会的清廉很重要。如果社会成员想通过官员来寻求各种利益和好处,就会为官员提供了一个容易腐败的环境。中国社会和官场之间的各种“请客送礼”行为,除了好客传统之外,还是有很多目的性,也就是要和官场建立各种关系,来分享官员的权力寻租。

  社会改革的另一方面内容即培养社会力量,对清廉政府建设的影响比较容易理解。这里可从两方面理解。第一,如果社会力量微弱,社会没有自我管理的能力,就需要政府来管理社会。这意味着政府的权力范围的扩大。政府权力范围的扩大则容易导致腐败,因为政治腐败总是和权力有关的。从这个角度看,中国政府面临困境。长期以来,中国管得太多,什么都管,什么都管不好。正因为政府管得太多,社会没有足够的成长空间,高度依赖政府。政府管不好,社会又依赖政府,这样社会和政治之间就产生了紧张关系。

分权以培养社会力量
  如何跳出这个困境?唯一的办法就是向社会放权,或者还权于民。分权于社会,社会就会得到空间发展,社会就会逐渐发展出自我管理的能力。社会自我管理能力的提高,就会大大减轻政府的负担和责任。也就是说,政府的权力范围就会缩小。权力范围的缩小非常有利于清廉政府建设;同时也非常有利于在社会和政府之间的良性互动,即政府管得少,但管得好。

  第二,向社会分权可以培养社会力量,对政治权力构成制约。这方面,中国也面临巨大的压力。中国已经进入中等收入阶段,社会力量有了长足的成长,社会对政治的期望和参与政治的愿望也在快速增加。这要求政府加速改革自身,来满足社会的要求。这方面,媒体的作用尤其显著。媒体对腐败所能构成的制约,大家都比较了解,这里不再细述。

  最后我们转到讨论如何通过政治和行政体制改革来建设清廉政府。实际上,很多方面的经济和社会改革,都必须通过政治改革才能推行下去。例如政治和经济的边界、政治和社会的边界的确立,都是巨大的政治改革工程。民主制度建设方面,例如政府层面的权力分离等,也是如此。这里侧重讨论一些主要的制度细节。

  第一是政治内部的边界问题。政治和经济、社会要有边界,政治内部也要有边界。实际上,西方民主讲三权分立也是一个边界问题。在中国,一个突出的问题是政治领域和公务员领域要确立边界。任何国家的管理都需要公务员,主要是专业人才组成,是非政治性的。对公务员的廉政建设,也就是“吏治”,各国已经积累了很丰富的经验,例如前面所讨论的预算、收入的货币化和透明化等。对中国来说,最重要的是要对公务员系统进行“非政治化”。一旦公务员系统变得“政治化”,腐败就不可避免。在这个前提下,公务员系统必须“专业人才化”,就是说公务员应当是专业的政策执行者。

  决策者,也就是政治人物又如何呢?西方讲有限政府,实际上强调的是政治的边界。任何社会,政治不可避免,但政治不可以没有边界。一个高度政治化的社会不仅不会稳定,而且也很容易腐败。在西方,政治人物决策,是决策者,公务员是政策执行者。政治人物从前是任命的,现在大多是选举的。当然,不同制度政治任命的范围不同。例如总统制国家,部长是政治任命的,无须参加选举;但在内阁制国家,部长首先必须参加选举,成为议员之后才可被任命为部长等。政治人物或者政治任命者承担的是政治责任,公务员系统承担的是行政责任,这两者相关,但是有很大区别的。如果两者不分,很容易导致政治腐败,因为责任就会不清楚。也就是说,政治人物或者政治任命者要面对直接的社会压力。在民主国家尤其如此。

  这里,清廉政府建设就涉及到一个政治人才的培养问题。西方是通过选举和任命。这对政府的清廉很重要。马克思当时就指出了西方政权的本质,认为政府是资产阶级的代理人。这里当然不是要讨论政权的本质问题,而是这样做对清廉政府的正面影响。抛开意识形态,不难观察到,民主政治实际上是人才过滤机制。尽管从理论上说,人人都可以参加选举和被选举,但不是人人都可以被选举的。能够成为政治职位候选人的人少而又少。西方历史的不同阶段,对候选人的资格有明文的规定和限制。在现代大众民主时代,尽管这方面限制减少了,但出来参加竞选的往往是有钱、有名望的,普通人的可能性只存在在理论层面,实际层面不存在。

结合传统方式培养政治人才

  民主政治用理论上的政治平等掩盖了实质上的政治不平等,就是说,从政者大多数仍然是有钱有势者。这对民主价值有负面影响,但对减少腐败和清廉政府有正面的影响。很简单,有钱有势者在权力寻租方面的动机要比穷人少,而民主所产生的大众压力,可以对当选的政治人物构成有效压力。

  中国一直反对走西方的民主道路。不过,中国对政治人才的培养可以结合自己的传统,也就是把贤人政治(meritocracy)和民主政治(democracy),把选拔(selection)和选举(election)有效结合起来。通过选拔制度保证候选人是清廉的,然后再通过选举,得到社会的认可。
    从清廉政府建设的角度,这里还有一个社会培养政治人才的问题。到现在为止,中国的大多数政治官员都是从内部,也就是执政党体制内培养出来的。官员都是从低层一级一级地往上提。这里有两个主要缺陷。第一是培养干部的封闭性。因为在系统内部培养,干部很容易和社会脱节,这些官员在社会大众的心目中的合法性,也就是认可度,就经常会成为问题。第二是官僚心态。中国政治官员和公务员不分,两者都是同一个系统培养,因此中国往往缺少政治家。
  如何改善?从公务员系统培养干部仍然会继续,因为它毕竟是一个重要的途径。但此外,执政党可以考虑社会培养干部。执政党已经成为一个开放的政党,任何社会阶层都可以进入执政党,参与政治。在此基础上,执政党也可以考虑从社会吸收干部。社会培养干部有几个方面的好处。第一,社会培养干部对执政党来说的成本很低。现在执政党培养干部什么都自己来,成本非常高。培养一个干部少则几年,多则数十年。第二,社会培养干部可以强化执政党的合法性性。原因很简单,因为这些人从社会打拼上来,是竞争出来的,社会的认同度就高。第三,社会培养干部比较清廉。这些人本来就是社会各方面的精英,社会和经济背景比较好,他们出任公职不是为了养家糊口。

  从机构设置来说,中国已经设立了诸多反腐败和预防腐败的机构,并且这些机构的数量要大于其它国家。但很显然,机构多并不意味着反腐败有效,政府清廉。这说明了,建设清廉政府是一项综合工程。不过,这里有一个问题要特别提出来,那就是党纪国法问题。在中国,干部涉及到腐败行为首先要接受党纪处分。对执政党来说,这是对干部必须有更加严格的要求。尽管从理论上没有错,但实际运作过程中也出现负面的效果。把党纪放在国法前面,无论干部还是官员的国法观念就确立不起来。尤其对官员来说,一旦触犯党纪,就会失去任何“人权”,因为党纪意味着超出法律的惩罚。这种额外的惩罚,对确立官员的政治认同感或者忠诚感没有任何积极效应,反而是消极的。一些官员对政权没有任何认同感,把职位当作工具,抱着投机心理,谋私利。如果能够把国法置于党纪之前,情况就改变。无论对社会还是对官员,都会有正面的影响。

  最后一点,如何为一个清廉政府提供一个清廉的经济和社会环境呢?前面已经强调了政治与经济的边界、政治和社会的边界的重要性。这些分离有利于清廉政府的建设。但是,这绝对不是说,社会领域和经济领域就不会腐败了。无论在经济领域还是社会领域,社会成员照样会腐败。一旦经济社会领域产生腐败,势必也会影响政治领域。在任何国家,经济和社会力量对政权有很大的渗透能力。怎么办?这也是政治和行政体制改革的内容,那就是政府对经济和社会领域要确立规制。政治和经济、社会的分离并不是说经济和社会可以脱离政府了。相反,政府必须对它们进行规制和管理。如何建立一个规制型政府,是现阶段中国行政体制改革的重点。

  政治、经济和社会之间既有边界,又互相制衡。这是清廉政府的制度保障。在这个过程中,政府和经济、社会领域发生矛盾的时候又怎么办呢?这里法制和法治就必须到位,因为这是政府和其它社会角色互动的制度基础。司法相对独立尤其重要。司法领域是政府和其它社会角色(或者社会不同角色)之间最重要的讨价还价的领域。如果这个领域遭破坏,政府和社会之间的冲突不可避免。如何保障中国司法领域的相对独立,当然也是中国政治改革的一个核心问题。

本文是作者在“廉洁广州理论研讨会”(2012年3月21日)上的演讲的第三部分。

作者是新加坡国立大学东亚研究所所长,文章仅代表个人观点。

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